該文件全稱為《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（下稱“若干意見”），從八個(gè)方面指導(dǎo)“三農(nóng)”工作，包括：聚力精準(zhǔn)施策，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)；扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板；發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道；全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力等。

　　若干意見首次提出，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，并要求堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、不搞私有化，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化。

　　若干意見還提出，要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，頗為引人關(guān)注。若干意見要求，在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　首提承包土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資 

　　由于社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化，當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域也發(fā)生著重大變化。十九大報(bào)告中指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”這是自農(nóng)民承包地“三權(quán)”分置以來，中央在完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度方面的又一重大舉措。

　　值得關(guān)注的是，為繼續(xù)做好確權(quán)工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的發(fā)力重點(diǎn)包括：探索確權(quán)成果應(yīng)用，為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、承包地有償退出、互換并地等提供支撐，充分釋放確權(quán)紅利。為此，若干意見首提承包土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資。

　　上海優(yōu)農(nóng)網(wǎng)絡(luò)科技有限公司董事長(zhǎng)高春茂對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，相較于工業(yè)，企業(yè)從事農(nóng)業(yè)的難處在于沒有產(chǎn)權(quán)。租用農(nóng)民的承包地，即便是每年的承包費(fèi)有上百萬，再加上工人工資、農(nóng)業(yè)投入等，對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)來說都是消耗品。農(nóng)業(yè)存在高風(fēng)險(xiǎn)、重資產(chǎn)、回報(bào)低等問題。因此，缺少資金成為企業(yè)的常態(tài)。

　　允許承包土地的經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，固然是有利的，但也可能引發(fā)負(fù)面影響。高春茂提醒稱，一是要警惕引發(fā)地租的上漲；二是要讓真正從事經(jīng)營的主體受益，而非享有承包權(quán)的農(nóng)戶；三是操作流程一定要簡(jiǎn)單；四是承包土地的經(jīng)營權(quán)做抵押，不要隨意附帶其它抵押品，否則也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)造成影響。

　　農(nóng)村土地制度改革呈加速態(tài)勢(shì) 

　　2018年12月，隨著《土地管理法修正案（草案）》（下稱《草案》）提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，農(nóng)村土地制度改革逐漸有加速態(tài)勢(shì)。

　　為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，《草案》刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補(bǔ)充了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、先簽協(xié)議再上報(bào)征地審批等程序；為完善對(duì)被征地農(nóng)民保障機(jī)制，修改征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，強(qiáng)化了對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障、住宅補(bǔ)償?shù)戎贫取?/p>

　　這些環(huán)節(jié)，均是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中的難點(diǎn)和民眾關(guān)注的核心所在。

　　自然資源部部長(zhǎng)陸昊表示，《草案》將依法經(jīng)過試點(diǎn)、各方面認(rèn)識(shí)比較一致的土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律制度。

　　農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，也為外界俗稱為農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)。經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，正式啟動(dòng)于2015年3月，限定在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)。試點(diǎn)原本計(jì)劃到2017年底結(jié)束。不過，去年12月，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，試點(diǎn)工作再度延期一年，至2019年年底。

　　本來改革就處于深水區(qū)，土改又是其中的“硬骨頭”。中國人民大學(xué)教授劉守英日前接受第一財(cái)經(jīng)專訪時(shí)表示，采用試點(diǎn)改革的方式，是為了用實(shí)踐來回應(yīng)爭(zhēng)議，從而達(dá)成改革、修法的最大共識(shí)。

　　有望從試點(diǎn)到全面鋪開 

　　農(nóng)村三塊地改革推進(jìn)已經(jīng)四年，其成效如何？去年12月23日，陸昊在向全國人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)表示，農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作4年來，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果，增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入。

　　陸昊表示，農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)工作在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些問題和不足。從面上來看，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))的改革推進(jìn)不夠平衡，一些試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量不夠多。從內(nèi)容上來看，平衡國家、集體、個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多。

　　中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，土地是極其重要的要素，城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展涉及到好多體制機(jī)制的障礙，現(xiàn)在都跟土地密切相關(guān)；但是土地又涉及到國家的基本經(jīng)濟(jì)制度，因此在法律、試點(diǎn)這些方面都要予以充分的準(zhǔn)備，總的基調(diào)就應(yīng)該是穩(wěn)中求進(jìn)，朝著一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)市場(chǎng)來做最終的努力。

　　“集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市有多種效應(yīng)。第一，它增加了產(chǎn)業(yè)用地，現(xiàn)在搞特色小鎮(zhèn)，搞鄉(xiāng)村振興，地從哪來？這就是一個(gè)有效渠道；第二，增加農(nóng)民收入，原先集體經(jīng)營性建設(shè)用地收歸國有，大部分收益會(huì)由政府獲得，農(nóng)民分得比較少，以后有望改變；第三，改變了原先地方政府通過土地財(cái)政增收的辦法，它們需要更多考慮轉(zhuǎn)型，這也是增量效應(yīng)。”馮奎說。

　　此次若干意見提出，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。如果《草案》能在2019年獲得全國人大常委會(huì)審議通過，則農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革有望不再局限在前述33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，而將全面鋪開。

　　值得關(guān)注的是，無論是農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)，還是《土地管理法修正草案》中，允許集體建設(shè)用地入市都設(shè)置了一些限制條件，而這也決定了其影響力和沖擊面的大小。

　　中原地產(chǎn)首席分析師張大偉對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，此次明確了土地屬性必須是規(guī)劃中明確為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，避免了對(duì)住宅等市場(chǎng)的短期沖擊，主要影響的是非住宅類經(jīng)營性土地。