上周四，千燈湖畔又迎來了一場千人盛會——南海區(qū)城市更新工作大會暨2019年度項目投資推介會，其中有一個細(xì)節(jié)值得玩味：大會未召開之前，籌辦單位有關(guān)人士就透露，今年大會通知剛在網(wǎng)上發(fā)出不久，還未動用商協(xié)會、媒體宣傳，就已經(jīng)爆滿了……這是南海第八年舉辦這樣的大會，前所未有的火爆，是市場對南海土地市場和未來發(fā)展的信心體現(xiàn)。

　　“南海今年的城市更新項目投資推介會與以往相比，具有不一樣的發(fā)展動能、不一樣的區(qū)位價值、不一樣的政策紅利。”好風(fēng)憑借力，揚帆正當(dāng)時，這是區(qū)長顧耀輝眼中的三個“不一樣”。事實上，還有一個“不一樣”隱藏在背后，那就是南海用地觀的不一樣。

　　從桑基魚塘到“村村點火，戶戶冒煙”，土地是改革開放后南海經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，這是南海土地開發(fā)利用“1.0階段”；從粗放無序發(fā)展，到2007年“三舊”改造起步，超50%的土地開發(fā)強(qiáng)度成為發(fā)展的重要瓶頸，倒逼高效集約利用土地的觀念開始根植，南海走過“2.0階段”；從“打補(bǔ)丁”式的村級工業(yè)園改造，到建設(shè)全球創(chuàng)客新都市時期對城產(chǎn)人融合的更高要求，連片混合開發(fā)，“工改居”反哺“工改工”，市場運作代替政府主導(dǎo)，南海的土地開發(fā)利用也步入了“3.0階段”……

　　“精打細(xì)算”與“大手筆”

　　南海以土地供給側(cè)改革，精打細(xì)算每寸土地，再造發(fā)展空間

　　成由勤儉敗由奢，這一道理也適用于土地資源管理。對于南海而言，這樣的體會也許會更深刻。當(dāng)前，南海區(qū)提出建設(shè)全球創(chuàng)客新都市，構(gòu)建“兩高四新”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動南海高質(zhì)量發(fā)展。

　　要實現(xiàn)這一目標(biāo)，打造能吸引人氣的高品質(zhì)城市，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，就必須完善城市配套、升級舊園區(qū)、打造新平臺、引進(jìn)新項目，而這一切都離不開土地。

　　回顧改革開放以來的歷程，南海以其1000多平方公里的土地，創(chuàng)造了2809億元的GDP。如果算每平方公里GDP的產(chǎn)出量，成都、杭州、武漢、南京這些網(wǎng)紅城市都遠(yuǎn)不及南海。

　　但這背后的代價是，南海的土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)50%，也就是說，過去幾十年中南海有一半的土地已被開發(fā)利用，接下來能打的空間牌少之又少。在此背景下，今年初南海區(qū)提出“五個再造”，其中“空間格局再造”被擺在了首位。

　　如何實現(xiàn)這一目標(biāo)？南海給出的答案是：大力推動土地供給側(cè)改革，精打細(xì)算每寸土地，再造發(fā)展空間。從推進(jìn)“三舊”改造，到整治村級工業(yè)園、打造特色小鎮(zhèn)，再到積極搭建創(chuàng)新平臺，南海一方面改變過去低效村級工業(yè)園建設(shè)的思路，加大村級工業(yè)園改造力度，重組存量土地，改（擴(kuò)）建多層標(biāo)準(zhǔn)廠房或加層改造，走樓宇經(jīng)濟(jì)的新路子；另一方面通過持續(xù)的土地制度改革，以精細(xì)化管理為抓手，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

　　“地券”制度的出現(xiàn)便是一例。2018年，南海區(qū)在全省首試“地券”制度，通過建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，形成可流轉(zhuǎn)交易“地券”，從而換取用地指標(biāo)。作為土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的一種工具，“地券”制度的出現(xiàn)，賦予了土地指標(biāo)相應(yīng)的市場價值，允許其在區(qū)內(nèi)進(jìn)行交易流動，從而盤活存量土地，實現(xiàn)建設(shè)用地空間漂移。

　　在今年的城市更新大會上，南海對土地“精打細(xì)算”的思路再一次得到延續(xù)。比如升級版的《佛山市南海區(qū)城市更新（“三舊”改造）實施辦法》（下簡稱《實施辦法》），改變了過去南海城市更新項目認(rèn)定與控規(guī)分離的做法，從城市更新項目啟動實施的源頭上突出規(guī)劃引領(lǐng)作用，確保項目改造在控規(guī)指引下有序?qū)嵤Ｖ挥蟹ǘ匾?guī)覆蓋的地方，才能啟動“三舊”改造，否則寸步難行。

　　這些做法都在不同側(cè)面取得了進(jìn)展，成為南海在土地開發(fā)強(qiáng)度如此高的情況下，經(jīng)濟(jì)仍然能夠持續(xù)發(fā)展的重要原因。數(shù)據(jù)顯示，南海區(qū)正在實施改造的項目，改造前平均容積率約0.6，平均建筑密度約60%；改造后平均容積率提高到約1.6，平均建筑密度降低到約35%。通過對零散分割的低效用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和整合，大大提高了土地利用效率，緩解了用地緊張問題。

　　一邊是存量用地改造的“精打細(xì)算”，另一邊則是利用有限空間大舉“造湖”，不斷演繹“千燈湖傳奇”。為推動全球創(chuàng)客新都市建設(shè)，加快構(gòu)建“兩高四新”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，南海在重大項目落地、城市功能配套用地方面的土地供給，屢出“大手筆”。

　　從千燈湖開始，孝德湖、映月湖、文翰湖……近百個公園遍布全區(qū)，濱湖時代、公園時代的到來，也印證了南海在城市品質(zhì)提升方面的不遺余力。

　　季華實驗室總規(guī)劃建設(shè)面積達(dá)26萬平方米；日本東麗華南產(chǎn)業(yè)基地規(guī)劃占地面積約45萬平方米；宋城·西樵山嶺南千古情項目占地90.29畝……南海充分保障重大項目的土地供給，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

　　南海知道，土地再缺也不能壓縮城市環(huán)境，不能扼住重大項目的咽喉。栽好梧桐，才能引來鳳凰。也正是因為這樣，南海才有底氣開啟新一輪城市大更新，才勇于自我突破、政策創(chuàng)新，推動“三舊”改造再次進(jìn)階。

　　新的《實施辦法》也再次明確，保障公益性用地供給，提高政府公共服務(wù)供給效率，城市更新單元規(guī)劃應(yīng)明確將不低于城市更新單元總面積15%的用地?zé)o償用于建設(shè)公益性項目；由現(xiàn)狀舊廠房改造為國有商住或商服用途的，無償用于公益性項目建設(shè)的用地比例不得低于25%。

　　“政府主導(dǎo)”與“市場作主”

　　為土地“松綁”，給市場活水進(jìn)入的“渠道”

　　“對我們中小企業(yè)開發(fā)商來說，最關(guān)注協(xié)議出讓。以前公開出讓，相比大的開發(fā)商，我們沒什么競爭力，只能參與前期的土地整理，后期開發(fā)一般是由大的開發(fā)商競得。放開協(xié)議出讓后，前期后期開發(fā)一條龍，中小企業(yè)房地產(chǎn)商也有機(jī)會參與了。”在佛山市聯(lián)誠投資發(fā)展有限公司董事長張杰看來，這讓“小魚”也有機(jī)會“到深海捕食”。

　　不過，也有媒體表達(dá)了另一層擔(dān)憂：“新政雖放開了‘工改居’的協(xié)議出讓，但也對土地原權(quán)屬人提出了‘工改居’聯(lián)動‘工改工’的要求，意味著開發(fā)商拿地‘工改居’的同時，可能也要幫村集體一并消化掉‘工改工’部分，這樣是否攤薄了開發(fā)商的利益，從而推高房價？”

　　“這實際上不是推高了房價，而是平穩(wěn)了房價。”面對“犀利一問”，時代中國集團(tuán)副總裁兼佛山公司總經(jīng)理周四陽回答道。他認(rèn)為，協(xié)議出讓、聯(lián)動改造實際上是個靈活的雙門檻，一方面協(xié)議出讓看似將“工改居”大門全面敞開，另一方面，聯(lián)動改造則提高了進(jìn)入的門檻，“‘工改工’極具挑戰(zhàn)性而且需要運營經(jīng)驗，很多純房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不具備‘工改工’的能力，投資時就會更理性。”“組合拳”是周四陽對南海“三舊”改造新政和一系列配套舉措的定義。

　　這套“組合拳”的關(guān)鍵是什么？廣州市現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心執(zhí)行院長江浩直言不諱：“這是為土地松綁，但政策只是‘催化劑’，還需要‘運動員’的加入，把政策用起來。”如何讓“運動員”加入？他認(rèn)為，當(dāng)下最急迫的是顯化需求，最新上線的南海區(qū)產(chǎn)業(yè)用地供需平臺，就被寄予了這樣的期望。

　　“之前一直說‘三舊’改造難，其實就難在投資商、土地權(quán)屬人、政府都在獨自表達(dá)需求和意愿。”江浩認(rèn)為，比如一個項目中，開發(fā)商想“工改居”，土地權(quán)屬人既想要“工改居”的高額回報，又想保留一定比例的村集體物業(yè)，而政府想引導(dǎo)“工改工”……如果沒有一個對話平臺，難以形成共識，導(dǎo)致這個項目無法推動下去。南海區(qū)產(chǎn)業(yè)用地供需平臺就提供了平等對話的機(jī)會，當(dāng)信息溝通的壁壘打通了，南海的“三舊”改造（城市更新）的生態(tài)系統(tǒng)就活了。

　　過去，無論是瀚天科技城，還是天富科技城，從低矮臟亂的村級工業(yè)園到現(xiàn)代都市新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“涅槃重生”背后都是公有資產(chǎn)的力量，公有資產(chǎn)出資改造的模式也是南海區(qū)村級工業(yè)園改造提升的6種較為成熟的改造模式之一。

　　去年，《佛山市南海區(qū)深入推進(jìn)村級工業(yè)園綜合整治2018年行動方案》也強(qiáng)調(diào)，南海將堅持政府主導(dǎo)，加大政策支持力度，推動公資帶動。一方面采取公有資產(chǎn)介入形式，直接參與到村級工業(yè)園改造提升的前期土地整理工作中，另一方面是組建超百億的村級工業(yè)園改造提升基金，解決改造過程中土地整理及拆遷安置等問題。

　　短短一年，從“政府主導(dǎo)”“公資帶動”到《佛山市南海區(qū)城市更新（“三舊”改造）實施辦法》中的“政府引導(dǎo)”“市場運作”原則，寥寥幾個字之差，充分體現(xiàn)了新時代南海用地思維之變。

　　從中我們不難發(fā)現(xiàn)一個新現(xiàn)象：政府退居幕后，市場登臺唱主角，而維持巧妙平衡的就是政策杠桿。

　　“種房子”與“種廠子”

　　堅守“工業(yè)立區(qū)”，讓產(chǎn)業(yè)筑起城市發(fā)展的基石

　　此次南海區(qū)城市更新工作大會透露的另外一個重要信號就是給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地優(yōu)先權(quán)、工業(yè)改造政策扶持的傾斜。此中深意，無疑是對于“產(chǎn)業(yè)立區(qū)”、城市與產(chǎn)業(yè)相互融合發(fā)展的堅守。

　　首先從推出的項目來看，今年南海一口氣拋出205個城市更新項目，涉及土地面積約5.06萬畝，其中，工業(yè)類60項19408畝，占了近40%；另外，還推介產(chǎn)業(yè)載體建筑面積達(dá)195萬平方米。

　　而從推出的扶持政策來看，無論是“工改居”聯(lián)動改造“工改工”，還是允許并鼓勵實施跨性質(zhì)、跨用途、跨空間的混合開發(fā)模式推動連片改造，其目的都是破解“種房子”還是“種廠子”的矛盾。

　　工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，南海區(qū)作為制造業(yè)強(qiáng)區(qū)，工業(yè)對于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不言而喻。對于南海來說，沖擊實體經(jīng)濟(jì)的一個重要因素就是房地產(chǎn)與“二產(chǎn)”爭地。事實上，近年來，南海加快推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展，城市面貌煥然一新。加之毗鄰廣州的天然區(qū)位優(yōu)勢，南海的城市吸引力不斷提升，不少房地產(chǎn)開發(fā)商紛紛瞄準(zhǔn)南海，房子賣得紅紅火火。

　　數(shù)據(jù)顯示，近五年，工業(yè)用地的供應(yīng)均價總體上是穩(wěn)步上漲，但住宅用地出讓均價在近兩年更是大幅上浮，兩者價差越來越大。2012年工業(yè)用地出讓均價347元/平方米，住宅用地出讓均價8796元/平方米，到了2016年，這個數(shù)據(jù)分別變成了562元和19514元。

　　由于土地價格差異大，工業(yè)用地權(quán)屬人對“工改商”和“工改居”的舊改意愿日趨強(qiáng)烈，規(guī)劃中大量現(xiàn)狀工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)和居住用地。由此帶來的弊端是：地價越來越高，商業(yè)用地不斷侵蝕工業(yè)用地。由于新增可供開發(fā)利用的空間極其有限，土地已經(jīng)成為制約南海制造業(yè)發(fā)展的主要瓶頸之一，特別是具有一定規(guī)模的工業(yè)連片土地不多，企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)、制造業(yè)大項目的引進(jìn)都受到了工業(yè)用地不足的影響，削弱了南海制造業(yè)發(fā)展的后勁。這顯然與“再造高質(zhì)量發(fā)展新南海”的目標(biāo)背道而馳。

　　如何激發(fā)工業(yè)改造項目的市場積極性，避免改造比例失衡，這是關(guān)系到能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要命題。

　　為此，2018年1月，南海區(qū)正式發(fā)布《佛山市南海區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理要求，劃定不少于21.6萬畝的產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)對工業(yè)用地的保護(hù)和保障供給，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地的轉(zhuǎn)型升級和布局優(yōu)化，避免城市更新過程中產(chǎn)業(yè)持續(xù)空心化的風(fēng)險。

　　在為工業(yè)發(fā)展劃定保護(hù)“紅線”的同時，南海積極推動產(chǎn)業(yè)平臺的建設(shè)，并自2012年開始，堅持每年舉辦城市更新“招親”活動，向社會投資者推介產(chǎn)業(yè)載體項目和土地配套政策，為產(chǎn)業(yè)再造留出發(fā)展空間，開啟高質(zhì)量發(fā)展新征程。今年推介會，南海區(qū)一口氣推出多項工業(yè)改造扶持政策，其目的也在于此。

　　新的政策一經(jīng)發(fā)布，立即在社會各界引起熱議。在周四陽看來，通過混合開發(fā)政策，一部分的空間反哺工業(yè)產(chǎn)業(yè)，可以使產(chǎn)業(yè)投入降低，更好引進(jìn)大量好的企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從而形成非常好的良性循環(huán)；此外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的質(zhì)量提升也有非常好的保證，可吸引更多有資源、有能力、有質(zhì)量的投資方到南海來。