中國工業報吳晨

7月1日，修訂后的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“新公司法”）將正式實施。相較于現行公司法，新公司法對公司的資本制度、公司治理、董監高責任、分紅減資、股權轉讓、股東權利等將產生重大影響。

尤其值得一提的是，新公司法就“國家出資公司”進行了單獨成章的規定，這既是對現階段國有企業改革成果的進一步鞏固與深化，也是完善中國特色現代企業制度的需要。

考慮到目前國企改革已經進入攻堅期和深水區，新公司法對進一步深化國有企業改革有哪些牽一發而動全身的具體影響，央地國企如何從外部董事制度、引入審計委員會、外部董事責任界定、國企治理模式優化等方面進行相應調整以合規？

       外部董事須過半

新公司法第七章“國家出資公司組織機構的特別規定”第一百七十三條特別提出了對國有企業外部董事的具體規定：“國有獨資公司的董事會成員中，應當過半數為外部董事，并應當有公司職工代表。董事會成員由履行出資人職責的機構委派；但是，董事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產生。”

鄭州大學法學院助理教授李曉楠告訴中國工業報，新公司法強調國有獨資公司董事會成員中應當有過半數的外部董事，這是為了提高公司治理的獨立性和有效性，避免決策過于集中于內部人，增加監督和制衡機制。可以看出，國有獨資公司的外部董事在重大生產經營事項的事中決策階段將發揮更大作用，在董事會成員外部董事人數過半數和決議決定過半數雙重影響下，外部董事若都不同意，決議基本上無法通過。

實際上，早在2004年，國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”）就發布《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，要求建立外部董事制度。2017年，國務院辦公廳發布《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》,進一步明確全面建立由外部董事占多數的國有獨資公司董事會治理機制。為此，李曉楠認為，新公司法的外部董事制度是前期國企改革的重要成果。

“目前實踐中，一些國企存在沒有外部董事的現象，所有董事都由監管部門指派，且全部在國企擔任職務，與新公司法的規定不符。”李曉楠指出，需要明確的是，依據新公司法，此處的國有獨資公司僅指由國務院、地方人民政府或其授權的機構、部門履行出資人職責，享有出資人權益的公司，不包括集團公司所屬全資子公司、國有控股和參股公司。實際上，根據2024年2月27日國務院國資委召開的國有企業改革深化提升行動2024年第一次專題推進會通報，截至2023年底，99%的中央企業集團公司、84.9%的地方一級企業建立了外部董事考核評價制度。

不過，李曉楠表示，由于處于改革的進程中，國有獨資公司改革和公司治理結構優化的措施可能沒有完全落實到位；部分監管部門對外部董事角色認識不足，在指派外部董事時可能更傾向于選擇熟悉企業運營的內部人員，忽視了外部董事的獨立視角和專業知識對提高公司決策質量的重要性。但在新公司法生效實施后，國有獨資公司的董事會成員中外部董事超過半數將會上升為法定義務。

        審計委員會成為監事會的替代選項

在我國公司法的立法中，公司治理架構一直遵循“雙層制的安排”，即公司股東會下設董事會和監事會兩層架構，股東會作為公司的權力機關，董事會作為公司的執行機構，監事會作為公司的監督機構，董事會和監事會成員均由股東會選擇確定，并對股東會負責。

我國國有企業治理結構中代理成本較高，監督機制效能不彰，管理者與監督者間的權責關系面臨著更大的不穩定性和更高的失控可能，這在國有獨資公司中相對明顯。

就此，新公司法第六十九條規定：“有限責任公司可以按照公司章程的規定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規定的監事會的職權，不設監事會或者監事。”第一百二十一條規定：“股份有限公司可以按照公司章程的規定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規定的監事會的職權，不設監事會或者監事。”第七章第一百七十六條規定：“國有獨資公司在董事會中設置由董事組成的審計委員會行使本法規定的監事會職權的，不設監事會或者監事。”

北京市京師律師事務所律師、北京師范大學中國企業家刑事風險防控北京中心研究員許浩告訴中國工業報，上面所說的國有獨資公司特指的是集團層面，不包括二三級公司。也就是說，集團層面的國有獨資公司若已設置董事會審計委員會，則不設監事會或監事，至于其下屬二三級公司則不屬于國有獨資公司的概念范疇，其監事會設置就成為了選擇題。

新公司法突破了以往公司治理體系強制性的雙層制架構，允許公司選擇單層制，監事會將不再是公司治理中的法定必備監督機構，董事會審計委員會成為監事會的替代選項。新公司法將審計委員會制度引入一般類型的公司，無疑是重大的制度變革。

中山大學法學院教授、博士生導師周林彬認為，將審計委員會作為董事會的“內植”機構，意在從整體層面降低國有獨資公司的治理成本。從公司治理結構來看，強制性地將審計委員會嵌入董事會之中，由富有專業知識的外部董事擔任審計委員會委員，割斷了監督結構和管理機構的利益關系，降低了監督權行使的成本，能夠抑制董事會追逐私利的本性，同時為公司治理擴大了信息基礎，但是并未實質介入公司的運營管理、避免代理人能力成本增加的可能。

中國政法大學商學院李建偉教授團隊指出，針對國有企業中監事會及監事職能行使缺位，監督能力受滯等問題，新公司法在2018年《黨和國家機構改革方案》以及《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》的基礎上規定以審計委員會代替監事會職責，強化對企業內外部重法風險的防控力度。但在實施細節上缺乏相應的制度設計，審計委員會職權不清晰、人員組成缺少對專業性與獨立性的明確要求。

周林彬也指出，后續應注意到審計委員會和監事會的體系性差異，保障審計委員會對監事會應然職能的承接，避免權利虛置，同時促進審計委員會與黨組織的信息融合，明確黨組織的優先地位和審計委員會的輔助功能。

        外部董事權責效果待檢驗

地方國資委在委派特定國有獨資公司外部董事人選上，主要分為幾大類：利益不相關的民營公司實控人和高管；曾任職其他國有獨資公司的高管；行業知名的律師和會計師；高校知名學者等。

“在公司治理結構中，外部董事發揮著重要的作用，但不可避免的是企業經營信息的不對稱性，以及外部董事的專業背景等差異，導致對外部董事發揮作用的質疑，所以在治理機制當中，需要對此可能發生的潛在問題進行有針對性的設計。”四川大學商學院副教授李德輝告訴中國工業報。外部董事制度的設置主要為了實現專業意見的提供和企業經營的監督功能，在公司治理運轉良好的狀況下，能夠提高企業的決策效率，但當出現管理層意見分歧時，就常常面臨內部抵制和信任危機，從而導致決策過程的延誤。

新公司法的實施對國有企業提出了更多明確的要求和指導性意見，這就使得公司本身的治理邏輯和治理質量需要加以提升。李德輝認為，一是在選聘外部董事時，需要嚴格考察其專業背景和行業經驗，確保其具備與公司業務相關的知識和技能；二是優化董事會的決策流程，確保外部董事能夠及時獲取公司內部信息，增強其對公司運營和管理情況的了解；三是確保外部董事的建議能夠得到充分討論和評估，建立有效的反饋機制，及時向外部董事反饋其建議的實施情況和效果；四是通過公司章程和法律法規明確外部董事的責任和義務，增強其履職的積極性和責任感；五是對外部董事的履職情況進行定期評估，并與其薪酬和激勵掛鉤，確保其盡職盡責。通過上述措施，可以有效提升外部董事的專業性和建議的可實踐性，增強其在公司治理中的作用和影響力，促進公司治理的健康發展。

當前實踐中，客觀上存在外部董事權大責輕的情況，比如對重大事項決策、重要項目安排、大額資金使用等議題判斷錯誤，要承擔什么責任并不明確，有時外部董事更類似于一個“花瓶”擺設。李德輝對此表示，在公司治理中，外部董事權大責輕的情況確實會帶來一系列負面影響，特別是當外部董事在決策中如果沒有明確的權責劃分和約定，則可能使得外部董事在參與公司治理過程中缺乏足夠的責任感，從而在決策時謹慎性降低，可能導致錯誤的決策；同時由于外部董事若不需要承擔重大錯誤決策的后果，則可能會做出更多機會主義的決策。從近期的監管處罰事件來看，目前對外部董事責權的重視程度明顯提高，但同時也需要防范當公司經營出現問題將責任推諉給外部董事的可能，無論是“權大責輕”還是“責大權輕”均有問題。從新公司法來看，對公司構建合理科學的治理機制提出了新的要求。

李曉楠也認為，董事的勤勉盡責義務判斷標準比較模糊，實踐中追究董事的經營過錯責任比較難。盡管新公司法第一百八十條對忠實義務和勤勉義務進行了界定和列舉：“董事、監事、高級管理人員對公司負有忠實義務，應當采取措施避免自身利益與公司利益沖突，不得利用職權牟取不正當利益。董事、監事、高級管理人員對公司負有勤勉義務，執行職務應當為公司的最大利益盡到管理者通常應有的合理注意”，但效果如何，還有待實踐進一步檢驗。

針對外部董事參與度和決策效率的問題，李曉楠建議，國有獨資公司可以考慮建立以下董事會制度來提高公司的經營效率：一是議題預審機制：對于重要議題，提前進行預審，通過書面材料、電子郵件等方式發送給外部董事，給予他們足夠時間審閱和準備意見。二是專業秘書處支持：建立專業的董事會秘書處，負責協調董事會日常事務，提供決策支持材料，確保信息傳遞的準確性、時效性和安全性。三是議題分類處理：根據議題的緊急程度和重要性進行分類，對于非緊急且技術性較強的議題，可以安排專題會議討論。四是決策授權機制：對于常規性或風險較低的決策，可以授權給董事會下設的專業委員會或管理層，減輕董事會負擔。五是決策反饋和評估機制：建立決策反饋和評估機制，對董事會決策的效果進行跟蹤和評估，及時調整和優化決策過程。六是激勵和考核機制：建立外部董事的激勵和考核機制，鼓勵他們積極參與公司治理，提高決策質量。

       優化國企治理模式仍需結合實際

整體而言，新公司法為國有企業的經營治理提供了總體法律框架和一般性約束，以確保國有企業在市場經濟中能夠更加規范、高效地運營。新公司法通過這些規范措施，增強了對國有企業的外部監管力度，同時也提升了企業內部治理的透明度和公正性。

然而，李德輝表示，盡管新公司法提供了一般性的法律約束，優化國有企業的治理模式并非僅僅依靠法律條文的約束就能實現。每家國有企業的規模、業務性質、市場環境和發展階段都有所不同，因此，在實踐中需要根據具體情況來設置和調整治理模式。比如，對于大型國有企業來說，其治理模式可能需要重點關注如何有效分權和集權之間的平衡，確保各級管理層能夠高效決策。而對于中小型國有企業，可能更需要關注如何提升創新能力和市場響應速度，以在競爭中取得優勢。

“此外，國有企業還需根據自身的行業特點和市場定位，制定符合實際需求的治理策略。例如，處于高科技領域的國有企業，可能需要在治理結構中加強技術研發部門的權重，鼓勵技術創新和成果轉化。而對于傳統制造業的國有企業，則可能需要更注重生產管理和質量控制。”李德輝說。

總之，新公司法為國有企業的經營治理提供了基本的法律框架，但真正優化企業治理模式，仍需要企業結合自身實際情況，靈活調整并實施具體措施。這種結合實際的治理模式，才能夠更好地發揮企業的自主創新能力，提高市場競爭力，促進國有企業的長期健康發展。