● 兩會聚焦

　　 2015年3月3日，中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會第三次會議在北京人民大會堂開幕。（新華社記者 李 剛 攝）
　　“中國環保產業的發展，需要技術創新，更需要模式創新。”在3月2日召開的“環保企業家媒體見面會”上，全國工商聯環境商會秘書長駱建華表示，“第三方”作為新模式，我們正在積極探索。
　　今年兩會期間，全國工商聯環境商會提出了《關于加快推進環境污染第三方治理》及《關于進一步完善環境基礎設施領域PPP模式》的提案。
　　《提案》指出，我國工業污染治理沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業自行解決治理問題，難以從宏觀和長遠的角度建立有利于環境保護的自我約束機制。全國工商聯環境商會會長文一波強調，環境污染第三方治理的推廣有利于遏制我國生態環境日益惡化的趨勢，特別是我國現在仍處于重工業化的發展階段，急需在相關政策及制度上給予支持。
　　第三方治理存在的問題
　　繼十八屆三中全會明確提出要推行環境污染第三方治理后，國務院發布了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出推動環境污染治理市場化，在電力、鋼鐵等重點行業以及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產業化、專業化程度。
　　但是，目前我國環境污染第三方治理模式在推行中仍存在以下幾個問題：
　　排污企業環保投入不足，沒有主動達標排放的意愿。法規和經濟杠桿是環境成本內部化的兩個重要工具，但在當前地方環保部門環境執法不嚴的大背景下，企業逐利本性使得環保設施建設和運行支出有限。
　　環境服務業秩序亟待規范。隨著《關于廢止（環境污染治理設施運營資質許可管理辦法）的決定》實施，從行政審批角度降低了污染治理專業企業進入相關業務領域的門檻。但是我國環境服務業處于快速發展時期，中小型環境服務運營商的技術及環境管理水平參差不齊，不利于市場的健康發展。
　　第三方和排污主體責任明晰難。在污染事故發生后，排污方和治污第三方相互推諉責任的現象時常發生。排污企業認為治污已交由第三方處理，排污不達標應由第三方擔責，治污方認為排放不達標是因排污方不按照合同排污，導致污染難處理。
　　委托治理稅費征收增加了全社會污染治理成本。排污企業將項目委托給第三方環境服務公司后，環境服務公司需繳納增值稅等稅負，客觀上降低了環境服務行業微薄的利潤空間，整體上增加了社會污染治理成本。
　　完善第三方治理相關政策
　　基于上述問題，提案建議：利用經濟手段嚴格環境監管。推進總量控制前提下的排污權交易等制度的建立，使企業的運營成本控制與環境治理、環境懲罰成本聯動，通過經濟杠桿拉動企業積極開展污染物減排。嚴格落實新環保法的相關環境執法要求，政府主管部門完善監測監管制度以強化企業污染排放監管，將環保信息持續納入全國金融行業征信系統。在鋼鐵、建材、化工等重污染行業或工業園區內，責令長期不達標排放企業限期內開展第三方環境服務。
　　建立第三方治污企業信用評價制度。完善第三方治理主體的社會評價體系，發揮行業協會、社會組織等平臺的作用，逐步在行業內建立基于項目業績的信用評價體系，包括行業“黑名單”及“推薦名單”的誠信體系等，形成全國第三方服務企業數據庫。
　　明確企業的權責劃分。排污企業應承擔污染治理的主體責任，并按照相關合同協議約定履約排放污染物（排放污染物的種類及濃度）。第三方服務公司承擔合同約定范圍內的污染治理及達標排放等相關責任。政府行政主管部門應加快制定針對污染第三方治理模式的管理制度及實施細則，實施第三方治理企業優惠稅收政策。盡快制定第三方環境服務公司或項目的認定及財務核算辦法。針對第三方委托治理項目收入，增值稅實行即征即退政策，所得稅減按15%征收。對于環境治理設施項目，免征房產稅和土地使用稅。
　　PPP模式潛能沒有充分發揮
　　20世紀80年代，我國開始應用PPP模式（公私合營模式）吸收市場資金加大對基礎設施領域的投資。2002年建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》等文件，促進了水務和垃圾處理領域PPP模式的應用。
　　但是，由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，2007年左右PPP在我國的發展遭遇瓶頸。在過去的二三十年間，我國積極嘗試以PPP模式來發展基礎設施以及市政公共事業，但其潛能沒有得到充分發揮，究其原因主要包括：
　　法律保障體系不健全。我國在PPP領域的法律法規建設還處于初級階段，相關法規的效力層級不高，法規分散化、職能重疊、交叉適用現象嚴重，整個PPP行業缺乏完整的法律體系。
　　項目決策機制不完善。目前我國PPP項目主管部門多、政府部門權責劃分不清、決策程序不規范等問題，導致項目審批程序復雜，項目決策、管理和實施效率低下。
　　政府信用風險不易控制。某些地方政府為加快基礎設施建設或為了提升政績，在短期利益的驅使下承諾缺乏承受能力的條件以吸引民間資本投資，而合同簽訂后，政府難以履行或不愿履行合同義務，如不按時支付項目費用等，直接危害到合作方的利益。
　　項目收益無法得到保障。PPP項目一般都與公眾日常生活密切相關，特別容易受到輿情民意的壓力，如無法根據項目情況進行價格調整等市場化行為，使項目收益無法控制。有些PPP項目簽訂合同后，政府出現“甩包袱”現象，導致項目收益受到損害。
　　推進基礎設施領域PPP模式
　　PPP模式強調政府在項目中的責任和參與，更強調政府與企業的長期合作，雙方是“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。提案認為，未來PPP債將在地方政府性債務模式中扮演重要角色，推廣PPP模式，需要建立一個行之有效的保障機制。
　　提案建議，一是完善法律法規體系。建議通過立法等形式完善PPP法律法規體系，加快制定與法律配套的條例、指南、示范合同等，約束政府的履約行為，建立與PPP項目全生命周期相適應的財政預算管理體制等，從而對PPP項目的實施予以保障，方能吸引更多民間資本進入。
　　二是明晰邊界與責權分配。建議政府指定機構或部門專門負責PPP項目工作的開展，建立權責分明的管理體系，使項目管理系統化、規范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規范的弊端。
　　三是建立風險分擔機制。建議建立合理公平的風險分擔機制，對經營管理問題、成本價格問題、政策導向問題等所引起的經營風險進行適當的劃分，并建立完善的監督、賠償機制。對于支付風險問題，建議中央或地方將維持PPP項目正常運轉的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金，及時支付服務費用。
　　四是協調好各參與方利益。建議對項目的立項、投標、建設、運營管理質量、收費標準、調整機制、項目排他性、爭端解決機制以及移交等環節做出全面、系統的規范性規定。建議地方財政預算劃定一定比例的資金為基礎設施和公用事業的補貼資金，盡快建立補貼補助機制的具體形式及標準。