中國工業報 耿鵬飛

2025年1月20日，國家發展改革委、國家數據局聯合對外發布《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范(試行)》《關于建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》(以下分別簡稱《管理辦法》《實施規范》《通知》)。至此，公共數據資源開發利用“1+3”政策體系初步構建完成。

“本次出臺的三份文件有助于進一步激發供數動力和用數活力，更好發揮公共數據資源在數據要素市場化配置改革中的先導作用，引領帶動全社會數據資源融合應用，賦能經濟社會高質量發展。”1月20日，國家發展改革委、國家數據局相關負責人就三份數據資源政策文件答記者問時表示。

一時之間，公共數據資源如何定價以及各運營主體的權責問題，成為業界關注的焦點。

“1+3”政策體系初步構建完成

事實上，2024年10月9日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布。這是中央層面首次對公共數據資源開發利用進行的系統部署，也是“1+3”政策體系中“1”的意義。

《意見》的發布為公共數據資源開發利用提供了頂層制度文件，明確了共享、開放和授權運營三種開發利用模式，并提出建立公共數據資源登記制度、鼓勵探索公共數據資源授權運營、建立健全價格形成機制等要求。

1月20日，國家數據局相關負責人就三份文件內容解讀時表示，《管理辦法》旨在規范公共數據資源登記工作，構建全國一體化的公共數據資源登記體系。《實施規范》旨在通過建立公共數據資源授權運營基礎制度規則，正確處理政府和市場、效率和公平、發展和安全的關系，指導相關單位規范化開展授權運營工作。《通知》基于公共數據資源授權運營機制的特點，旨在通過建立符合公共數據要素特性的價格形成機制，更好促進公共數據資源運營機構（以下簡稱運營機構）健康規范發展。

“從宏觀層面來看，公共數據授權運營價格形成機制的建立對整個市場發展，特別是對數據要素市場和統一大市場的構建，具有深遠的意義。”中關村大數據產業聯盟副秘書長顏陽向中國工業報分析說道。

顏陽表示：“在過去，公共數據資源的利用往往存在不規范、不透明的問題，導致數據價值難以充分釋放。而價格形成機制的建立，為公共數據的授權運營提供了明確的指導和規范，有助于激發市場活力，推動數據要素市場的健康發展。通過合理的定價和交易機制，可以吸引更多的企業和機構參與到數據要素市場中來，形成更加活躍、多元的市場生態。”

顏陽指出，構建健康的公共數據資源授權運營生態需要政府、企業、科研機構等多方參與協作，然而各方利益訴求各不相同，如何協調這些利益關系，打造一個共贏的生態體系，是目前亟待解決的重要問題。

“價格形成機制的建立，為不同地區、不同行業之間的數據交易提供了公平、透明的規則，有助于消除市場分割和壁壘，推動形成全國統一的數據要素市場。這不僅有助于提升數據資源的利用效率，還可以促進資源的優化配置，為經濟的高質量發展提供有力支撐。”顏陽說道，同時價格形成機制的建立，可以推動相關法規和政策的完善，明確數據交易中的權責關系，加強數據安全和隱私保護措施的落實，有助于增強市場參與者的信心和安全感，為數據要素市場的長期發展奠定堅實基礎。

市場收益定價模式受推崇

近年來，各地方政府都在積極試點公共數據授權運營，探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式與價格形成機制。

“從國內已開展公共數據定價實踐的省份來看，對金融、電網、通信、氣象等具有較為成熟市場的數據資源或產品進行定價，往往能夠得到供需雙方的協同發力，有利于加速數據定價過程、促進公共數據開發利用。”中央財經大學中國互聯網經濟研究院副院長、教授歐陽日輝向中國工業報說道。

歐陽日輝表示，公共數據定價有兩類正在探索的方法：一種是基于成本的數據資源定價法，但與企業的實際運作不協調。成本法以“保本微利”作為出發點，能夠有效體現公共數據的公益屬性，但存在難以準確評估公共數據自身價值的問題。“成本法包括建設、運維與管理三類成本，準確識別和估計其各時段成本存在一定困難；數據具有‘千景千價’特征，難以通過統一的定價公式進行計算。”歐陽日輝說。

“第二種是基于市場收益的數據產品定價法。市場收益定價法是對公共數據資源深加工形成的公共數據產品進行定價，更適合結合實際業務場景采用收益分成模式。目前，貴州、成都已形成較為成熟的市場收益定價模式。”歐陽日輝介紹說，貴陽大數據交易所以數據產品開發成本為基準，綜合引入數據成本、數據質量、隱私含量等多重客觀因素，結合數據產品預估的商業模式、市場規模，研發上線“數據產品交易價格計算器”，逐步建立起“報價—估價—議價”的定價體系。

成都市采用的市場化協商方式，由政府數據運營服務單位與數據使用單位通過多輪協商確定相應的數據服務價格。協商過程讓數據使用單位充分表達意見，明確需求場景以增強服務的針對性，同時涉及數據的稀缺性和完備度時，在“公共數據可用不可見”的前提下，由數據使用單位和政府數據運營服務單位通過若干輪協商確定，而不是由政府數據運營服務單位直接確定。

事實上，此次《通知》給出相應的政策。公共數據資源授權運營價格管理是一項全新的工作，管理方式上要適應公共數據要素特性，實現既“放得活”又“管得住”的目標，構建科學合理的價格機制。一是實行準許收入監管。對運營機構的最高準許收入進行管理，通過管住準許收入，避免運營機構過度逐利。二是實行彈性管理。賦予運營機構一定自主定價權，允許其在各類產品和服務上限收費標準內，自行確定具體收費標準，根據市場情況靈活定價，充分調動各主體積極性。三是實行動態評估調整。對運營機構最高準許收入實現情況定期開展評估，及時調整最高準許收入和上限收費標準，更好適應公共數據行業發展變化快的特點。

歐陽日輝向中國工業報表示，明確“為誰定價”是明確“如何定價”的前提。數據要素市場包括數據資源與數據產品兩類流通對象，二者在價值實現影響因素上存在程度差異。可將數據要素市場分為數據資源流通市場與數據產品流通市場進行分級管理，采用不同的定價機制。設計數據要素定價機制要針對不同的數據要素形態來“因材定價”。

大中小企業面臨新的變化

作為運營機構中的運營主體——各大中小企業，在2025年3月1日《通知》正式實施后，必然面臨著新的業務變化，需及時作出改變和調整。

《管理辦法》要求，依托全國一體化公共數據資源登記平臺開展登記業務。其中，加快“一個體系、兩級平臺”建設，國家公共數據資源登記平臺重點支持中央和國家機關及其直屬機構、中央企業的公共數據資源登記業務開展，并實現與省級平臺的對接。

《實施規范》明確了授權運營工作中“管理機構”“實施機構”“運營機構”等核心主體的概念和責任邊界，明確授權數據的安全管理要求，以及授權側、運營側、管理側各類主體的權利義務；明確授權條件、運營模式、退出機制等，推動有條件的地區或部門做到管運適度分離；同時要建立授權運營情況披露機制，公開數據產品和服務能力清單，接受社會監督。

“對于國有機構、互聯網大廠、地方交易所（交易中心）以及大型技術公司等大型運營主體而言，在迎接2025年3月1日即將施行的《通知》。大型運營主體務必深入細致地研讀相關政策文件，精準把握公共數據授權運營中的價格形成機制、定價范圍、管理權限以及定價程序等關鍵要素。在此基礎上，要讓公司內部的運營策略、產品定價以及服務供給與國家政策導向相符，確保在新政策環境下運營方向的正確性。”顏陽建議說。

在實際操作中，大型運營主體需在政策規定的框架之下，綜合考慮公司自身實際情況以及市場需求的動態變化，科學合理地制定公共數據運營服務費標準。在確定收費標準時，要兼顧成本、利潤和社會責任等多方面因素，確保收費標準公平公正、合理可行。

“一方面，不斷增強數據治理能力，保證數據具有準確性、完整性和時效性，這是數據能夠有效利用的前提。另一方面，加大在數據開發方面的投入，積極探索創新數據產品和服務，以滿足不斷變化的市場需求，提升自身在市場中的競爭力。”顏陽說道。

對于中小企業而言，顏陽建議，也要有應對之策。首先，應積極參與公共數據資源授權運營的生態建設，與各方構建合作關系，推動數據流通和共享，從而獲取更多數據資源和市場機會。其次，注重提升自身技術能力，尤其是在數據治理、開發、傳輸、存儲等方面，通過技術創新或者引進先進技術，提高數據處理和應用效率與質量。再者，密切關注市場需求變化，依據市場需求調整自身產品和服務，深入挖掘市場需求有助于開發出更貼合市場需求的數據產品和服務，增強市場競爭力。最后，在參與公共數據資源授權運營過程中，要加強合規意識，嚴格遵守相關法律法規和政策要求，強化合規管理以降低運營風險，保障自身合法權益。

“個人用戶要充分認識到數據的價值以及數據泄露可能帶來的風險，如個人信息被用于詐騙、身份盜用等。主動學習基本的數據安全知識，例如識別網絡釣魚郵件、避免在不安全的網絡環境下輸入敏感信息等。”顏陽建議，對于特別重要的數據，如財務信息、醫療記錄等，可以使用加密技術進行保護。