摘要：在新型城鎮化與農業現代化雙重驅動的背景下，土地制度改革成為農村發展的關鍵。本文聚焦于土地規模化經營，探討其與農民權益保障之間的關系，通過對2025年中央一號文件和《農村集體經濟組織法》的深入剖析，揭示土地規模化運營帶來的農村發展機遇，剖析土地資本化進程中農民權益遭受侵蝕的風險，進而從法治角度提出保障農民權益的方案，并探索政策與法律的協同路徑。只有通過完善法律制度、保障程序正義、優化收益分配機制和健全救濟渠道，實現政策與法律的有效協同，才能在推動土地規模化經營的同時，切實保障農民的合法權益。

研究背景：新型城鎮化與農業現代化雙重驅動下的土地制度改革

新型城鎮化的快速推進和農業現代化的發展需求，促使我國土地制度不斷改革。農村勞動力向城市轉移，農村土地資源需要重新優化配置，以提高農業生產效率，實現農業的規模化、集約化經營。這不僅是經濟發展的必然趨勢，也是解決“三農”問題、實現鄉村振興戰略的重要舉措。

政策依據：2025年中央一號文件改革要點解讀

2025年中央一號文件圍繞土地制度改革提出了一系列重要舉措，強調要深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，推進集體經營性建設用地入市等，為土地規模化經營提供了明確的政策導向。這些政策旨在激活農村土地資源，促進農業產業升級，但在實施過程中如何保障農民權益成為關鍵問題。

法律基礎：《農村集體經濟組織法》的制度創新

于2025年5月1日實施的《農村集體經濟組織法》，為農村集體經濟組織的規范運行和農民權益保障提供了法律依據。該法在成員資格認定、集體資產運營、收益分配等方面進行了制度創新，為土地規模化經營中的農民權益保障奠定了堅實的法律基礎。

問題意識：資本下鄉與農民權益保護的張力關系

隨著土地規模化經營的推進，資本下鄉成為趨勢。雖然資本的進入為農村發展帶來了資金、技術和管理經驗，但也存在資本侵蝕農民權益的風險。如何平衡資本下鄉與農民權益保護之間的關系，成為亟待解決的現實問題。本文將從法治路徑出發，探討如何在土地規模化經營中有效保障農民權益。

一、土地規模化運營的農村發展機遇

1、新型經營主體的培育是農業產業鏈升級的關鍵。

家庭農場作為新型農業經營主體，以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，能夠有效提高農業生產效率。合作社通過將分散的農戶組織起來，實現資源共享、優勢互補，增強了農民的市場談判能力。龍頭企業則在農產品加工、銷售等環節發揮重要作用，帶動了整個農業產業鏈的延伸和增值。

以山東壽光蔬菜產業集群為例，通過土地集約化經營，吸引了大量的農業企業和合作社入駐。這些新型經營主體通過引進先進的種植技術和管理經驗，實現了蔬菜的標準化生產和品牌化銷售。同時，圍繞蔬菜產業發展了農產品加工、物流配送等相關產業，形成了完整的農業產業鏈，促進了當地農業經濟的快速發展。

從傳統耕作者向新型職業農民轉變是土地規模化經營帶來的重要社會變革。新型職業農民不僅具備專業的農業生產技能，還具有市場意識和經營管理能力。根據農業農村部2024年新型職業農民培育成效報告顯示，截至2024年底，全國新型職業農民數量已達900萬人，他們在農業生產中發揮著示范帶動作用，成為推動農業現代化的重要力量，為農業農村發展保持穩中向好態勢提供了有力支撐。

在土地規模化經營過程中，農民通過參與新型經營主體的生產經營活動，接受專業的培訓和指導，不斷提升自身的素質和技能。一些農民成為家庭農場主、合作社管理人員或農業企業的技術骨干，實現了從傳統農民向新型職業農民的轉型，提高了自身的收入水平和社會地位。

2、三權分置改革深化

承包權與經營權分離是三權分置改革的核心內容，為土地規模化經營提供了制度保障。通過將土地承包權和經營權分離，農民可以將土地經營權流轉給新型經營主體，實現土地資源的優化配置。同時，承包權的穩定也保障了農民的基本權益，使農民能夠安心流轉土地。

中央一號文件與集體經營性建設用地入市試點銜接機制的建立，進一步推動了土地制度改革的深化。集體經營性建設用地入市，為農村集體經濟組織和農民提供了新的發展機遇。通過將集體經營性建設用地以出讓、租賃、入股等方式進入市場，實現了土地的增值收益，增加了農民的財產性收入。

二、土地資本化進程中的權益侵蝕風險

1、權利虛化風險：集體決策異化

村民會議“被代表”現象時有發生，導致集體決策無法真正反映農民的意愿。在一些農村地區，少數村干部或利益集團在土地流轉、集體資產處置等重大事項決策中，不召開村民會議或通過虛假的村民會議形式，擅自作出決策，損害了農民的合法權益。最高法相關判例顯示，在某土地流轉糾紛案件中，村干部未經村民會議同意，擅自將集體土地流轉給企業，法院最終判定該流轉行為無效，保護了農民的權益。

2、收益流失風險：土地增值收益分配失衡

在土地入市項目中，土地增值收益分配失衡問題較為突出。一些地方政府或企業在土地開發過程中，獲取了大部分的土地增值收益，而農民得到的補償卻相對較少。某地土地入市項目收益分配糾紛案例研究表明，在該項目中，土地增值收益高達數億元，但農民僅獲得了少量的土地補償款，引發了農民的不滿和上訪。這種收益分配失衡不僅損害了農民的利益，也影響了社會的穩定。

3、社會保障缺位：非農就業能力斷層

國家統計局農民工職業技能培訓數據分析顯示，大部分農民工缺乏專業的職業技能培訓，就業競爭力較弱。在土地規模化經營過程中，部分農民失去土地后，由于缺乏非農就業能力，難以在城市找到穩定的工作，面臨著就業和生活的困境。同時，農村社會保障體系相對不完善，失地農民的社會保障問題也沒有得到有效解決，進一步加劇了他們的生活風險。

4、文化認同危機：鄉土社會解體

隨著土地流轉的不斷推進，傳統村落的社會結構和文化生態發生了巨大變化。大量農民離開農村，導致村落空心化，傳統的鄉土文化逐漸消失。土地流轉過程中，外來資本的進入也對當地的文化傳統產生了沖擊，農民對鄉土文化的認同感逐漸降低，這對于農村的可持續發展帶來了不利影響。

三、農民權益保障的法治方案

1、充分發揮好《農村集體經濟組織法》成員權體系建構

《農村集體經濟組織法》構建了完善的成員權體系，明確了農村集體經濟組織成員的資格認定標準和權利義務。例如，對于外嫁女、新村民等特殊群體的權益保護，該法也作出了特別規定。外嫁女只要在原集體經濟組織保留了土地承包經營權，就應當享有與其他成員同等的權益；新村民在符合一定條件的情況下，也可以獲得集體經濟組織成員資格，享有相應的權益。

2、程序正義保障：土地流轉“三重表決”程序

土地流轉“三重表決”程序包括村民會議表決、民主議定程序和公示備案程序。村民會議表決確保了土地流轉決策的民主性，只有經過村民會議三分之二以上成員同意，土地流轉方案才能通過。民主議定程序要求在土地流轉過程中，充分聽取村民的意見和建議，保障村民的知情權和參與權。公示備案程序則將土地流轉方案向全體村民公示，并報相關部門備案，接受社會監督。在土地糾紛案件中，程序不合法是導致糾紛的重要原因之一。因此，嚴格執行土地流轉“三重表決”程序，對于保障農民權益、預防土地糾紛具有重要意義。

3、收益分配機制：“三金農民”制度創新

“三金農民”制度即租金+股金+薪金的復合保障模式。農民將土地流轉給新型經營主體，可以獲得穩定的租金收入；通過土地入股的方式，參與集體資產的運營，分享土地增值收益，獲得股金收入；同時，農民還可以在新型經營主體中就業，獲得薪金收入。“三金農民”制度有效地增加了農民的收入，提高了農民的生活水平。這種模式可以通過立法轉化，在全國范圍內推廣，為農民權益保障提供制度保障。

4、救濟渠道完善：非訴糾紛解決

農村土地仲裁委員會在解決農村土地糾紛中發揮著重要作用。通過優化農村土地仲裁委員會的職能，提高仲裁員的專業素質和業務能力，完善仲裁程序，可以提高仲裁的效率和公正性，為農民提供更加便捷、高效的糾紛解決途徑。最高人民法院關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件適用法律若干問題的解釋（2020），對土地承包糾紛的訴訟程序、證據規則等方面作出了明確規定，為法院審理土地承包糾紛案件提供了法律依據。同時，該司法解釋還強調了對農民權益的保護，加大了對侵害農民權益行為的懲處力度。

四、政策與法律的協同路徑

1、建立土地入市負面清單與《集體經濟組織法》禁止性條款對應機制

建立土地入市負面清單，明確禁止入市的土地范圍和行為，與《集體經濟組織法》中的禁止性條款相對應，實現政策與法律在規范層面的有效銜接。通過這種對應機制，確保土地入市行為的合法性和規范性，防止土地資源的濫用和農民權益的侵害。

2、構建“政策引導-法律規制-行政監管”三維實施體系

構建“政策引導-法律規制-行政監管”三維實施體系，實現政策、法律和行政監管的協同作用。政策引導為土地規模化經營提供方向和目標，法律規制為其提供制度保障，行政監管則確保政策和法律的有效實施。通過三者的協同配合，形成推動土地規模化經營和保障農民權益的合力。

3、設計土地改革社會風險評估指標與法律實施效果評價聯動機制

設計土地改革社會風險評估指標，對土地規模化經營過程中的社會風險進行評估，如農民權益受損風險、社會穩定風險等。同時，建立法律實施效果評價機制，對《農村集體經濟組織法》等相關法律法規的實施效果進行評價。將社會風險評估指標與法律實施效果評價聯動起來，及時發現問題，調整政策和法律措施，確保土地改革的順利推進。

五、結論與建議

本文通過對土地規模化經營與農民權益保障的法治路徑探析，得出以下結論：土地規模化經營為農村發展帶來了機遇，但在土地資本化進程中也存在農民權益遭受侵蝕的風險。通過完善法律制度、保障程序正義、優化收益分配機制和健全救濟渠道，以及實現政策與法律的協同，可以有效保障農民權益。

基于以上結論，提出以下政策建議：一是加強對《農村集體經濟組織法》等法律法規的宣傳和培訓，提高農民的法律意識和維權能力；二是進一步完善土地流轉“三重表決”程序，確保土地流轉決策的民主性和科學性；三是加大對農村社會保障體系建設的投入，解決失地農民的后顧之憂；四是建立健全土地改革社會風險評估和預警機制，及時防范和化解可能出現的社會風險。通過這些措施的實施，實現土地規模化經營與農民權益保障的良性互動，推動農村經濟社會的可持續發展。山東通德（壽光）律師事務所律師馬忠喜