● 兩會關(guān)注·國資改革 

　　編者按：3月5日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議在北京人民大會堂開幕。今年政府工作報告提出，深化國企國資改革。準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，分類推進(jìn)改革。加快國有資本投資公司、運營公司試點，打造市場化運作平臺，提高國有資本運營效率。有序?qū)嵤﹪衅髽I(yè)混合所有制改革，鼓勵和規(guī)范投資項目引入非國有資本參股。
　　混合所有制經(jīng)濟(jì)是新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)的重要特征。目前，對國資改革頂層設(shè)計方案出臺的預(yù)期頗為強(qiáng)烈，多位政協(xié)委員為國資改革獻(xiàn)計獻(xiàn)策，現(xiàn)刊發(fā)他們的觀點，敬請關(guān)注。

               ▲ 圖為完善國資監(jiān)管體制研討會現(xiàn)場。（孫郁瑤 攝）

        完善國資監(jiān)管體制 防止國有資產(chǎn)流失　　
                     本報記者 孫郁瑤
　　國務(wù)院國資委研究中心、人民政協(xié)報社、中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會共同主辦的“‘新常態(tài)、新體制、新模式’完善國資監(jiān)管體制研討會”日前召開。研討會聚焦兩大主題：完善國資監(jiān)管制度，防止國有資產(chǎn)流失；改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建改組國有資本運營公司和國有資本投資公司。
　　國資委研究中心楚序平表示，國有資產(chǎn)是全國人民的共同財富。國有資產(chǎn)發(fā)展得如何，權(quán)益維護(hù)得怎么樣，怎么能夠在改革的最關(guān)鍵時刻防止它流失，是全社會，也是兩會，包括政協(xié)會最關(guān)注的問題之一。
　　完善國資監(jiān)管體制
　　全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、國家審計署原副審計長董大勝表示，對加強(qiáng)國有企業(yè)的審計監(jiān)督，要對國有企業(yè)、國有資本實行審計監(jiān)督全覆蓋。
　　董大勝表示，對國有企業(yè)進(jìn)行審計，是憲法、審計法等法律法規(guī)賦予審計機(jī)關(guān)的一項重要的職責(zé)。目前審計署只對118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，其余的企業(yè)由有關(guān)部門組織或者委托會計師事務(wù)所進(jìn)行審計，對其他中央部委所屬的企業(yè)，審計署從來沒有審計過。對中央企業(yè)越來越大的境外投資也基本上沒有進(jìn)行審計，這就存在著國有企業(yè)審計大量空白點，不符合法律規(guī)定的審計機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限。
　　董大勝還建議，建立對國有企業(yè)經(jīng)常性的審計制度，對國有企業(yè)的財務(wù)收支、資產(chǎn)負(fù)債損益等情況，國有資本保值增值等情況要爭取做到每年審計一次，或者兩年審一次，一次審兩年。對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況在其任期內(nèi)至少審計一次。
　　董大勝強(qiáng)調(diào)，要改進(jìn)國有企業(yè)審計的組織方式，運用現(xiàn)代的審計技術(shù)方法。審計署和地方審計機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力量，對央企和地方的國企開展審計。還可以采用政府購買服務(wù)的方式，吸收社會審計的力量，在審計機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下參與國有企業(yè)的審計。要建立國有企業(yè)電子審計體系，運用聯(lián)網(wǎng)審計、數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代審計的技術(shù)方法，對國有企業(yè)實行非現(xiàn)場的實時或者亞實時的審計。
　　管資本應(yīng)實現(xiàn)五大突破
　　全國政協(xié)委員、中國投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理梁驤表示，國企改革已經(jīng)有了管資本這一目標(biāo)，建議管資本實現(xiàn)五個突破。
　　一是在國資管理理念上實現(xiàn)突破。管資本意味著出資人代表成為真正意義上的投資者，或者叫普通的投資者，政府則回歸到公共管理者的角色。
　　二是在政資分開上實現(xiàn)突破。管資本通過“三會一層”，即股東會、董事會、監(jiān)事會以及管理層，形成了有效的分級授權(quán)和制衡的機(jī)制，對經(jīng)營者給出激勵和約束，使管理者能夠真正實現(xiàn)經(jīng)營主體的角色，同時又可以解決內(nèi)部人失控的問題。管資本是推動政資分開的重要舉措，而政資分開又是政企分開的前提條件。
　　三是應(yīng)在建立良好的市場秩序上實現(xiàn)突破。政府對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)止步于出資人代表，由出資人代表用合乎市場規(guī)則的方式來貫徹政府的宏觀政策和產(chǎn)業(yè)政策。
　　四是應(yīng)在國有資本布局戰(zhàn)略上實現(xiàn)突破。管資本意味著賦予國有資本充分的流動性，國有資本有進(jìn)有出，有所為有所不為。從具體的布局來看，國有資本應(yīng)該更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。從操作方式來看，國有資本出資人代表可以完全遵循市場原則。
　　五是應(yīng)在國有資產(chǎn)安全方面實現(xiàn)突破。管資本也是加強(qiáng)國有資產(chǎn)安全的一個良好契機(jī)，應(yīng)該建立一個公平、公開、公正的市場和制度環(huán)境，提高國有資本的流動性，以管資本來防范國有資產(chǎn)流失。
　　抓緊推進(jìn)“兩類公司”試點
　　全國政協(xié)委員、中國誠通控股集團(tuán)有限公司董事長馬正武表示，全面推進(jìn)改革的時間比較緊，建議國資委和相關(guān)部門在投資公司改革試點基礎(chǔ)上抓緊推進(jìn)國有資本運營公司改革試點。
　　馬正武表示，國有資本運營公司應(yīng)該以國有資本配置效率提升，追求國有資本回報為目標(biāo)，通過發(fā)展混合所有制、股權(quán)運作、價值管理，整合退出等方式，實現(xiàn)國有資本的合理流動，保值增值；應(yīng)該重點關(guān)注國有資本的流動性，持股比例、持股期限應(yīng)該根據(jù)市場的狀況實行動態(tài)的調(diào)整。
　　國有資本投資公司應(yīng)該以服務(wù)國家戰(zhàn)略、帶動重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，在國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域開展投融資、產(chǎn)業(yè)整合、項目建設(shè)，培育企業(yè)的核心競爭力，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。國有資本投資公司對所投資的企業(yè)以戰(zhàn)略核心業(yè)務(wù)的控股為主，實現(xiàn)戰(zhàn)略和財務(wù)管控模式，重點關(guān)注所籌資企業(yè)執(zhí)行戰(zhàn)略和資本回報，持股的期限一般以中長期為主。投資公司主要強(qiáng)調(diào)控制和產(chǎn)業(yè)安全，而運營公司更多強(qiáng)調(diào)流動性和營利性。
　　馬正武認(rèn)為，改組和組建兩類公司涉及方面比較多，極具探索性和挑戰(zhàn)性，應(yīng)該穩(wěn)中求進(jìn)，同時加快試點，盡快推廣。
　　他還指出，對這兩類公司改革試點應(yīng)加快配套改革工作，制定具體的相關(guān)措施。
　　防范流失應(yīng)強(qiáng)化資產(chǎn)評估
　　全國政協(xié)委員、香港特區(qū)政府策略發(fā)展委員會委員方方表示，防止國有資產(chǎn)流失，需全社會和企業(yè)各利益相關(guān)方共同努力，其中董事會、中介機(jī)構(gòu)、投資者、新聞媒體尤為重要。利益相關(guān)方的專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)操守共同構(gòu)成了防止國資流失的壁壘。
　　他認(rèn)為，從管資產(chǎn)到管資本，要實現(xiàn)資本有進(jìn)有退，自由流動；股權(quán)有大有小，在不同領(lǐng)域的持股比例要有差異、有重點；資本回報率有高有低，不同類別的國有資本具有不同功能，對公共服務(wù)性質(zhì)的國有資本，不能要求太高的資本回報率。
　　全國政協(xié)委員、中通誠資產(chǎn)評估有限公司董事長劉公勤表示，在推進(jìn)國資改革的進(jìn)程中，國有資產(chǎn)流失風(fēng)險不可小覷，完善國有資產(chǎn)交易定價機(jī)制，可以說是防止國有資產(chǎn)流失的第一關(guān)，應(yīng)該充分發(fā)揮資產(chǎn)評估在國企改革中的重要作用。
　　劉公勤表示，作為國有資產(chǎn)管理的一個重要基礎(chǔ)工具資產(chǎn)評估，通過相關(guān)資產(chǎn)權(quán)益價值作出獨立、客觀、公正的評價，有力地促進(jìn)了國有資產(chǎn)的優(yōu)化管理和保值增值。在國資監(jiān)管制度設(shè)計過程中，應(yīng)強(qiáng)化提升資產(chǎn)評估的地位和作用，充分發(fā)揮它在復(fù)雜市場環(huán)境中維護(hù)國有資產(chǎn)安全，防范國有資產(chǎn)流失的重要基礎(chǔ)作用。同時，應(yīng)促進(jìn)評估立法工作，突破不同部門的利益壁壘，從根本上解決多頭管理、市場分割的行業(yè)現(xiàn)狀，保證資產(chǎn)評估，維護(hù)國有資產(chǎn)安全，防范國有資產(chǎn)流失。應(yīng)修訂完善資產(chǎn)評估等專業(yè)服務(wù)業(yè)采購政策，建立良性競爭機(jī)制。

　　全國工商聯(lián)：放寬進(jìn)入領(lǐng)域 探索混合路徑
　　                本報記者 陳祎淼
　　發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，將在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)各類所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)。但全國工商聯(lián)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民企參與混合所有制經(jīng)濟(jì)過程中還存在一些突出問題。
　　思想認(rèn)識難以統(tǒng)一。國資管理部門擔(dān)心造成國有資產(chǎn)的流失，更擔(dān)心失去對國企的控制權(quán)。國有企業(yè)擔(dān)心現(xiàn)有利益受損和資產(chǎn)流失，民企認(rèn)知有三大誤區(qū)四個害怕：一是擔(dān)心大型國有企業(yè)特別是壟斷企業(yè)憑借強(qiáng)大的資金實力和行政權(quán)力侵吞新進(jìn)資本的利益；二是強(qiáng)調(diào)“國退民進(jìn)”，要求對混合所有制經(jīng)濟(jì)的控股權(quán)和主導(dǎo)地位；三是追求政策優(yōu)惠，期望通過改革突破市場準(zhǔn)入門檻。一怕“公私合營”個人資產(chǎn)國有化；二怕國企行政權(quán)力過大導(dǎo)致無話語權(quán)；三怕政策有變“進(jìn)易退難”；四怕資產(chǎn)回報率低“花錢賺吆喝”。
　　投資門檻難以降低。實際運行中，民營資本在鐵路、電信、金融、能源、市政、社會事業(yè)等領(lǐng)域常遇到“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”，民間資本參與混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限。特別是國有資本在一般競爭性領(lǐng)域廣泛存在，擠壓了民間資本發(fā)展空間。
　　民營資本話語權(quán)難以保障，持股比例難以放開。有些形式上是混合所有制經(jīng)濟(jì)，但實際上現(xiàn)代企業(yè)制度基本上沒有到位，有些地方民企占大股，可是決策權(quán)還是聽命于國企。很多國有企業(yè)高管還是組織管理序列干部，其任命還要由相應(yīng)組織部門來決定。如果國企放棄控股權(quán)，企業(yè)所產(chǎn)生的業(yè)績，就不能全部納入到企業(yè)的考核之中，而只能按股拼入，這也直接導(dǎo)致國企在與民企合作中，始終堅持控股這一條件。
　　民營企業(yè)經(jīng)營管理水平亟待提高。民營企業(yè)自身存在的家族制、家長制、一言堂等管理模式弊端，需要按照混合所有制的要求，對企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，對企業(yè)的運行機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)換，對企業(yè)的管理模式進(jìn)行調(diào)整，從而提升與國有資本等其他資本交叉持股、融合發(fā)展的能力。
　　針對上述問題，全國工商聯(lián)在兩會上建議：
　　一是堅持混合所有制改革的法治化。在法制框架內(nèi)按市場導(dǎo)向和效益優(yōu)先原則推動民資與國資自主結(jié)合；落實“民間投資36條”，清理、修訂不利于民間投資的政策法規(guī)和行政審批事項。制定發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的政策指引、實施細(xì)則和操作指南。
　　二是完善資產(chǎn)監(jiān)管體系。積極探索由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。完善國有資產(chǎn)管理體制，組建若干國有資產(chǎn)運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，通過國有資本的參股、控股和退出來實現(xiàn)國資的保值增值。
　　三是搭建服務(wù)平臺，推進(jìn)資本融合市場化。在混合過程中要做到：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理，股權(quán)比例市場化，不搞行政主導(dǎo)的“拉郎配”。鼓勵民營資本組建產(chǎn)業(yè)投資基金。
　　四是進(jìn)一步放開放寬民營資本進(jìn)入領(lǐng)域，探索各種混合路徑。借鑒自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”管理模式，按“非禁即入”原則放開可供民資進(jìn)入的行業(yè)領(lǐng)域，國資從不涉及國家戰(zhàn)略安全的一般競爭性領(lǐng)域退出，推動民資與國資組建“航母型”大企業(yè)，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端實現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。
　　五是進(jìn)一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、企業(yè)制度，做好國有資本管理的去行政化。建立健全產(chǎn)權(quán)市場體系，規(guī)范交易行為，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)市場監(jiān)管，完善上市公司治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步健全完善歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，使各類資本都能依法自由流動，有效運營，依法加強(qiáng)對小股東權(quán)益的保護(hù)。

　　辜勝阻代表：重新構(gòu)架管理體制 推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展
　　             本報記者 楊 明
　　2015年是按照十八屆三中全會決定確立的國資管理原則，建立以“管資本”為主的國有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵一年。國資管理體制改革的關(guān)鍵，是要加快國有企業(yè)股權(quán)多元化改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提升國有資本放大功能，建立以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度。
　　為此，辜勝阻代表建議：第一，按照三中全會確定的“管資本”和組建“國有資本運營公司”和“國有資本投資公司”的原則和方向，重新構(gòu)架管理體制，形成“國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資運營公司—經(jīng)營性公司”的權(quán)責(zé)清晰、職能明確的國有資產(chǎn)管理體系。
　　按照十八屆三中全會確立的原則，建議在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與經(jīng)營性國企之間，系統(tǒng)性地組建國有資本運營公司以及通過改組設(shè)立國有資本投資公司，專門從事國有資本的運營管理。在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資運營公司之間，實現(xiàn)監(jiān)管者與出資者智能的分離；在國有資本投資運營公司與經(jīng)營性國企之間，實現(xiàn)出資者與企業(yè)的分離。通過兩級分離，形成國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資運營公司—經(jīng)營性國企三層國有資產(chǎn)管理構(gòu)架。同時，改組、新建的國有資本運營公司，根據(jù)國有經(jīng)濟(jì)分類監(jiān)管的戰(zhàn)略，通過對重點行業(yè)的各類企業(yè)退股、參股或控股，放大國有資本的控制力和影響力。
　　國有資本投資運營公司主要通過三種途徑設(shè)立：原有大型國有企業(yè)集團(tuán)，可以通過剝離其經(jīng)營性業(yè)務(wù)重組設(shè)立，成為國有資本投資公司；原有大型國有金融性投資公司，可以通過擴(kuò)大其授權(quán)職能的方式設(shè)立；把現(xiàn)有的由黨政機(jī)關(guān)直接持有的國有股股權(quán)，轉(zhuǎn)由多個新設(shè)的國有資本投資運營公司持有。
　　第二，要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能，對公益類國企、自然壟斷行業(yè)國企、具有戰(zhàn)略性重要地位的國企、競爭性國企進(jìn)行分類施策和分類監(jiān)管。
　　其中，對公益類國有企業(yè)，要確保企業(yè)活動始終以社會公共利益為目標(biāo)，承擔(dān)國家公益性或公共性政策目標(biāo)。其改革目標(biāo)是專注公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)，逐步剝離已從事的盈利性市場業(yè)務(wù)等等。這類企業(yè)可采用國有獨資方式。
　　對自然壟斷行業(yè)和國家需要重點控制的戰(zhàn)略性行業(yè)，如鐵路、電網(wǎng)、管道、石油、國防軍工等領(lǐng)域，應(yīng)依托國有資本投資運營公司平臺，根據(jù)改革進(jìn)程有計劃有步驟地推進(jìn)市場化。對有少數(shù)壟斷性業(yè)務(wù)的國有企業(yè)，應(yīng)盡快將壟斷性業(yè)務(wù)剝離；對以壟斷性業(yè)務(wù)為主的企業(yè)，應(yīng)限制其向競爭性領(lǐng)域擴(kuò)張，并最終剝離競爭性業(yè)務(wù)。對于競爭性業(yè)務(wù)分離出的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)，由普通的國有資產(chǎn)投資運營公司持股。
　　對實行嚴(yán)格準(zhǔn)入制度的行業(yè)，實行開放性牌照制度，國家對此類行業(yè)準(zhǔn)入制度進(jìn)行開放性評價，進(jìn)行混合所有制改革。而對具有戰(zhàn)略性重要地位的企業(yè)，應(yīng)該逐步進(jìn)行市場化改革。在初期階段，可以先改造成國有資本投資運營公司多元持股的股份制公司，并在其下屬層級的競爭性領(lǐng)域引入非公有制企業(yè)。
　　第三，要推動股權(quán)多元化，實現(xiàn)國有資本的放大功能，促使國有資本與民營資本的優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。
　　當(dāng)前，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須注意幾個問題：一是要對國有企業(yè)的布局進(jìn)行優(yōu)化，有所為有所不為。二是要積極推進(jìn)各類行業(yè)市場對社會資本的開放。三是要積極利用資本市場推動混合所有制規(guī)格，在提高改革效率的同時，防止國有資產(chǎn)流失，謹(jǐn)防將混合所有制改革變?yōu)樗接谢摹笆⒀纭薄?
　　第四，國企以往非市場化的選人用人制度以及“大鍋飯”式平均主義，難以吸引高素質(zhì)的經(jīng)營管理和創(chuàng)新人才，難以有效激活經(jīng)營者和骨干員工的創(chuàng)造活力，導(dǎo)致國有企業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的核心動力。因此，需要對不同類型國有企業(yè)，分類改制，逐步形成市場化的用人機(jī)制和激勵機(jī)制。國企經(jīng)理層和混合所有制企業(yè)的管理者要實行市場化的選聘和管理機(jī)制，要推進(jìn)企業(yè)員工持股，最終形成資本所有者和勞動者利益共同體。
　　對國有資本投資運營公司持股的競爭性經(jīng)營企業(yè)，在積極推動混合所有制的同時，大力推動市場化的用人機(jī)制。對競爭性國企和混合所有制企業(yè)，要形成高效的市場化激勵機(jī)制。

　　     陳愛蓮代表：發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)亟待完善法律環(huán)境
　　                      本報記者 楊 明
　　十八屆三中全會以來，發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)正逐步成為改革重點。未來混合所有制企業(yè)，也將成為我國企業(yè)的主要形式和典型形式。但當(dāng)前，由于在具體實踐中還存在不同法律沖突等方面問題，所以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，亟待完善相應(yīng)法律環(huán)境。
　　目前，我國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)存在的主要法律問題是，不同法律存在沖突。如在引入外資時，外資適用的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》，在法人治理結(jié)構(gòu)等方面與《公司法》不一致。同時，公司設(shè)立繁瑣，稅法條款滯后，刑法條款保護(hù)不平等。
　　對此，陳愛蓮代表建議：一是解決不同法律沖突的問題。完善《公司法》，廢止外資企業(yè)法及相關(guān)法律，使有外資成分的公司與沒有外資成分的公司統(tǒng)一適用《公司法》，解決法律規(guī)定不一致和超國民待遇問題，為推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造統(tǒng)一公平的法律環(huán)境。
　　二是解決公司設(shè)立繁瑣的問題。通過地方和部門立法、做好頂層設(shè)計、明確民企進(jìn)入壟斷行業(yè)的時間表和路線圖、國家層面明確開放股權(quán)投資主體多元化的法律規(guī)定，制定實施細(xì)則和辦法、允許分公司作為出資人授權(quán)的股東主體與非公有資本成立合資公司。
　　三是解決稅法條款滯后的問題。進(jìn)一步完善多種形式出資發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的稅收政策，減免出資稅費，減輕企業(yè)出資成本。
　　四是解決刑法條款保護(hù)不平等的問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體要求平等，法律就理當(dāng)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，確立并維護(hù)市場主體的平等地位，若《刑法》不因勢而變，為市場主體提供平等的保護(hù)，將會挫傷非公有制經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。